Sozialbranche: billig, flexibel und verunsichert? Eine Analyse der aktuellen Entwicklung der Arbeitsbedingungen im Sozialsektor

Von Gertrud Kühnlein und Norbert Wohlfahrt

Der Bundesangestelltentarif (BAT) und sein Nachfolger, der seit 1. Oktober 2005 für Bund und Kommunen gültige Tarifvertrag des öffentlichen Dienstes (TVöD), haben ihre Funktion als »Leitwährung« für den Sozialsektor verloren. In der gesamten Sozialbranche lassen sich zunehmend Strategien der Tarifflucht feststellen. Freigemeinnützige Träger, auch die Kirchen, verfolgen verstärkt das Ziel, ihre Einrichtungen in eine Privatrechtsform zu überführen. Durch das Outsourcen von Sekundärdienstleistungen (Küche, Gebäudemanagement, Wäschereien etc.), durch Kooperationen und Fusionen, insbesondere im Verwaltungs- und Versorgungsbereich, und durch die Rationalisierung der betriebs-internen Handlungsabläufe sollen rasch massive Einsparungen erzielt werden. Die Vereinbarung von»Ausnahme- und Sonderregelungen« für einzelne Einrichtungen (Öffnungsklauseln, Notlagentarife) stellt zum Beispiel im Krankenhauswesen mittlerweile schon fast den Normalfall dar.»

Träger unterbieten sich bei Personalkosten«

Dies hat auch Folgen für die Beschäftigungssituation, denn gerade bei neu eingestellten Arbeitnehmern ist es von vornherein möglich, bspw. kein Urlaubs- oder Weihnachtsgeld mehr zu zahlen oder das Volumen für die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit auf etwa 42 Stunden auszudehnen. Vorreiter ist hier einmal mehr das Gesundheitswesen, wo insbesondere im Klinikbereich eine Reihe von Maßnahmen ergriffen worden sind, um zum Beispiel Arbeitszeitkorridore bis zu 45 Stunden zu vereinbaren oder um den Überstundenbegriff gegenüber dem bisherigen Tarifrecht auszuweiten.

Ausgerechnet in einem Sektor, in dem »Tariftreue«bisher nie als Problem galt, unterbieten sich die Träger und Einrichtungen nun wechselseitig bei ihren Personalkosten. Und es ist realistischerweise nicht zu erwarten, dass sich die Träger und Verbände selbst in dieser Hinsicht Schranken auferlegen, auch wenn die oft rabiate Personalpolitik zum Teil an die Grenzender eigenen Leitbilder und der gesellschaftspolitischen Überzeugungen stößt. Denn Gender- Mainstreaming- Verpflichtung (Abbau von geschlechtsspezifischen Diskriminierungen), soziale Gerechtigkeit und Inklusionsstrategien (existenzsichernde Beschäftigung statt Ausgrenzung durch Armut), corporate identity (Motivierungs- und Beteiligungsmodelle) sowie Professionalisierungstendenzen gehören zu einem verbandlichen Selbstverständnis, dem die zunehmende Etablierung eines Niedriglohnsektors im sozialen Dienstleistungsbereich eigentlich widerstrebt.

In den westdeutschen Bundesländern sind es die nicht-tarifgebundenen (kirchlichen) Verbände, die trendbeschleunigend wirken, weil sie auf die neu entstandene Wettbewerbssituation – Konkurrenz mit den Billigangeboten privater Träger – schneller und umstandsloser reagieren können. Sie erweisen sich in einigen Fällen als Vorreiter bei Modifikationen des bisher geltenden Arbeitsrechts.

So wurden sowohl bei der Caritas (»Ordnung für geringfügig beschäftigte Mitarbeiter«, Anlage 18 der AVR) als auch bei der Diakonie (Schaffung von sog.»BA-Gruppen", für »Mitarbeiter/innen in besonderen Arbeitsverhältnissen«) Regelungen geschaffen, die eine Öffnung der Tarifvereinbarungen »nach unten«zulassen, welche von den Einrichtungen nach eigenem Bedarf zu definieren ist. Damit wird im unteren Einkommenssegment eine deutliche Absenkung der Löhne und Gehälter ermöglicht, ohne zum Instrument der Ausgründung greifen zu müssen.

Bei den Qualifizierungs- und Beschäftigungsgesellschaften ist, seit die Arbeitsagenturen auf europaweite, öffentliche Ausschreibungs- und Vergabeverfahren nach VOL umgestellt haben, ein unerbittlicher Preiswettbewerb in Gang gekommen. Beim Lohndumping geht es längst nicht mehr um das Ob, sondern um das Wie. Untertarifliche Bezahlung und prekäre Beschäftigungsverhältnisse haben erhebliche Ausmaße angenommen.

Die Arbeitsrechtliche Kommission Rheinland-Westfalen-Lippe hat am 12. Mai 2005 eine neue Arbeitsrechtsregelung für die Beschäftigten in Beschäftigungsgesellschaften, Arbeitsmarktinitiativen, arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen und Projekten der Arbeits- und Berufsförderung sowie Integrationsfirmen bei Diakonischen Werken beschlossen (in Kraft seit 1.Juli 2005). Diese sieht im Wesentlichen neue Eingruppierungsregelungen (nach Tätigkeit) sowie Wegfall von Zulagen (Ortszuschlag) und Ersatz des Lebensalterszuschlags durch Erfahrungszuschläge(maximal drei Stufen) vor. Dazu kann ggf. »bei erheblichen überdurchschnittlichen Leistungen eine monatliche widerrufliche Zulage in Höhe von bis zu zehn Prozent der Vergütung« gezahlt werden.

Dabei liegen weder für die Neudefinition der Tätigkeitsmerkmale noch für die Definition dieser Mehrleistungen (Leistungszulagen) Kriterien vor. Die damit verbundenen – nicht unkomplizierten und bekanntlich sehr konfliktträchtigen – Fragen einer »leistungsgerechten« Vergütung müssen daher auf Einrichtungsebene und für jeden Einzelfall entschieden werden. Erklärtes Ziel dieser Neuregelung ist die Einsparung von Personalkosten. Die Differenz zum bisherigen Gehalt beträgt nach den Berechnungsbeispielen der Arbeitsrechtlichen Kommission zwischen 300 und über 1.000 Euro.

Auch der neue von der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di ausgehandelte TVöD enthält diverse »Gestaltungsspielräume«, die sich zur Absenkung der Personalkosten nutzen lassen. So lässt die Stadt Mainzbefristete Arbeitsverträge auslaufen, um sie nach einem Monat und einem Tag Arbeitslosigkeit zu verlängern. Die Erzieher/innen können dann wieder als»Berufsanfänger« eingestuft werden, was mit Einkommenseinbußen bis zu 700 Euro beziffert wird. Insgesamt gehe es dabei, so die Personalratsvorsitzende der Stadtverwaltung, um ein Einsparvolumen von rund 440.000 Euro.

»Flexibilisierung heißt die neue Zauberformel«

Die Arbeitsbedingungen im sozialen Dienstleistungsbereich verändern ihren Charakter. »Flexibilisierung«resp. »Neue Beweglichkeit« heißt generell die neue Zauberformel, ob bezogen auf die arbeitsvertraglichen Beschäftigungsbedingungen oder auf neue Arbeits-zeit- und Vergütungsmodelle. Die neue Flexibilisierungswelle stellt eine Reaktion auf die wachsendenunternehmerischen Risiken dar, nachdem die Entgeltsysteme zunehmend von der Trägervollfinanzierung(Jahresbudgets) auf personenbezogene Finanzierungsmodelle (z.B. Pflegesätze) umgestellt worden sind und diskontinuierliche Refinanzierungsstrukturen (Programm- und Projektförderung statt Regelförderung) in vielen Bereichen zur Regel geworden sind. Indem Versuch, die verfügbaren Personalkapazitäten möglichst optimal auszunutzen, setzen die Träger nun verstärkt auf flexible Arbeitszeitmodelle und fragmentierte Beschäftigungsformen. Schon seit einigen Jahren lässt sich feststellen, dass überwiegend Teilzeitstellen angeboten werden, während Vollzeitstellen tendenziell rückläufig sind. Insbesondere in den ostdeutschen Bundesländern handelt es sich dabei häufig um eine vom Arbeitgeber erzwungene Arbeitszeitreduzierung. Mittlerweile ist davon auszugehen, dass sich in den sozialen Dienstleistungsunternehmen ein breites Spektrum verschiedenster Arbeitsverhältnisse mithöchst unterschiedlicher institutioneller Absicherung auffinden lässt. Dazu gehören die Befristung von Voll- und Teilzeitstellen ebenso wie atypische resp. Prekäre Beschäftigungsformen – von geringfügiger Beschäftigung (in Mini- und Midijobs) über (schein-)selbst-ständige Tätigkeiten (Ich- AGs, Honorarkräfte etc.). Der Gesundheits- und Sozialsektor stellt eine der wichtigsten Branchen für »Mini-Jobs« dar. Dabei gehen die Teilzeit-Beschäftigungen in den unteren Lohn- und Gehaltsgruppen teilweise nahtlos in die finanziellen Größenordnungen von Mini-Jobs über(»Armutslöhne«). Aber auch vollzeitbeschäftigte Arbeitnehmer/innen bewegen sich zunehmend auf den Niedriglohnbereich zu. Das trifft vor allem weibliche Beschäftigte.

»Der Faktor Frau spielt eine zentrale Rolle«

Es gibt also eine zunehmend größere Bandbreite von traditionellen – relativ stabilen – und hoch labilisierten Beschäftigungsverhältnissen; diese sind abhängig vom Einrichtungstyp und dessen Refinanzierungsmodalitäten, aber auch von den personalpolitischen Strategien der Verbände resp. der einzelnen Träger. Während in den Handlungsfeldern, in denen nach wie vor mit einem relativ kontinuierlichen Mittelfluss der Auftraggeber gerechnet werden kann, der Trend zur Flexibilisierung noch nicht so deutlich ausgeprägt ist, sind andere Bereiche stärker im Visier. Hier wirken vor allem die projektförmig finanzierten Aufträge und die Refinanzierung auf Fachleistungsstunden-Basis destabilisierend.

Bei den in Gang gesetzten Veränderungen der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen in der Sozialwirtschaft spielt schließlich der »Faktor Frau« eine zentrale Rolle. Die Träger setzen ganzoffensichtlich darauf, dass die Frauen trotz ihrer teilweise bereits jetzt oft prekären Einkommens- und Beschäftigungssituation weiterhin ungebrochen und mit vollem Einsatz zur Verfügung stehen.

Auch mit der Debatte um die Neujustierung des bürgerschaftlichen Engagements wird im Moment eine neue Stellschraube gesetzt. Die Grenzen zwischenfreiwilligem Engagement, Mini- oder Midi-Jobs, gering entlohnten Helfertätigkeiten und fachlicher sozialer Arbeit verschwimmen und werden zunehmend aufgelöst. Auf diese Art und Weise wird die staatliche Sparpolitik im Sozialsektor zu einem Instrument der sozialwirtschaftlichen Unternehmen, die ihn zu weitergehenden Flexibilisierungen und Deregulierungen nutzen und den entstandenen Druck damit an die Beschäftigten weitergeben. Der soziale Dienstleistungssektor, in dem auf Grund seiner Eigenart der Qualitätsfaktor »Humankapital« stets als besonders wertvolle Ressource hervorgehoben wird, droht so zu einem Niedriglohnsektor mit großer Lohnspreizung zu werden.