Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 118/2007 vom 20. Dezember 2007

Urteil vom 20. Dezember 2007 – 2 BvR 2433/04; 2 BvR 2434/04 –

Hartz IV-Arbeitsgemeinschaften mit Verfassung nicht vereinbar

Mit Urteil vom 20. Dezember 2007 hat der Zweite Senat des

Bundesverfassungsgerichts Kommunalverfassungsbeschwerden von Kreisen

und Landkreisen gegen organisatorische Regelungen des

Sozialgesetzbuches Zweites Buch (Grundsicherung für Arbeitsuchende)

teilweise stattgegeben. Soweit sich die Beschwerdeführer gegen die

Zuweisung der Zuständigkeit für einzelne Leistungen der Grundsicherung

für Arbeitsuchende ("Hartz IV") ohne vollständigen Ausgleich der sich

daraus ergebenden finanziellen Mehrbelastungen gewandt hatten, wurden

die Beschwerden zurückgewiesen. Die in § 44b SGB II geregelte Pflicht

der Kreise zur Aufgabenübertragung der Leistungen nach dem

Sozialgesetzbuch Zweites Buch (Grundsicherung für Arbeitsuchende) auf

die Arbeitsgemeinschaften und die einheitliche Aufgabenwahrnehmung von

kommunalen Trägern und der Bundesagentur für Arbeit in den

Arbeitsgemeinschaften verletzt jedoch die Gemeindeverbände in ihrem

Anspruch auf eigenverantwortliche Aufgabenerledigung und verstößt gegen

die Kompetenzordnung des Grundgesetzes.

Die Arbeitsgemeinschaften sind als Gemeinschaftseinrichtung von

Bundesagentur und kommunalen Trägern nach der Kompetenzordnung des

Grundgesetzes nicht vorgesehen. Besondere Gründe, die ausnahmsweise die

gemeinschaftliche Aufgabenwahrnehmung in den Arbeitsgemeinschaften

rechtfertigen könnten, existieren nicht. Zudem widerspricht die

Einrichtung der Arbeitsgemeinschaft dem Grundsatz eigenverantwortlicher

Aufgabenwahrnehmung, der den zuständigen Verwaltungsträger

verpflichtet, die Aufgaben grundsätzlich durch eigene

Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem Personal, eigenen

Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen. Bis zu einer

gesetzlichen Neuregelung, längstens bis zum 31. Dezember 2010, bleibt

die Norm jedoch anwendbar. Dem Gesetzgeber muss für eine Neuregelung,

die das Ziel einer Bündelung des Vollzugs der Grundsicherung für

Arbeitsuchende verfolgt, ein der Größe der Umstrukturierungsaufgabe

angemessener Zeitraum belassen werden.

Der Richter Broß, die Richterin Osterloh und der Richter Gerhardt haben

eine abweichende Meinung angefügt. Sie sind der Auffassung, dass § 44b

SGB II im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung keinen

verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet.

(Zum Sachverhalt vgl. Pressemitteilung Nr. 43/2007 vom 5. April 2007)

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

I. Die Bestimmung der Kreise und kreisfreien Städte zu Trägern der

Grundsicherung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II verletzt nicht

das Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Die Beschwerdeführer

können sich auch nicht auf eine Verletzung von Art. 84 Abs. 1 GG

berufen

Das Recht der Selbstverwaltung ist den Gemeindeverbänden nach Art.

28 Abs. 2 Satz 2 GG nur eingeschränkt gewährleistet. Die

Verfassung beschreibt die Aufgaben der Kreise nicht selbst,

sondern überantwortet dies dem Gesetzgeber. Dessen

Gestaltungsspielraum bei der Regelung des Aufgabenbereichs der

Kreise findet erst dort Grenzen, wo verfassungsrechtliche

Gewährleistungen des Selbstverwaltungsrechts der Kreise entwertet

würden. Ein Eingriff in das verfassungsrechtlich garantierte

Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände kann bei einer

Aufgabenzuweisung aber erst angenommen werden, wenn die

Übertragung einer neuen Aufgabe ihre Verwaltungskapazitäten so

sehr in Anspruch nimmt, dass sie nicht mehr ausreichen, um einen

Mindestbestand an zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben des

eigenen Wirkungskreises wahrzunehmen, der für sich genommen und im

Vergleich zu zugewiesenen staatlichen Aufgaben ein Gewicht

aufweist, das der institutionellen Garantie der Kreise als

Selbstverwaltungskörperschaften gerecht wird. Eine solche

Verletzung des Kernbereichs oder Wesensgehalts der

Selbstverwaltung durch die Aufgabenzuweisung haben die

Beschwerdeführer nicht dargetan.

Offen bleiben muss, ob der Bund durch § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB

II gegen Art. 84 Abs. 1 GG a.F. verstoßen hat; denn die

Beschwerdeführerinnen können sich, soweit der Schutzbereich der

Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG nicht

berührt ist, im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde nicht

auf diese Norm des Grundgesetzes berufen. Art. 84 Abs. 1 GG a.F.

enthält auch keine Konkretisierung des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG.

Anders als Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG in der Fassung des Gesetzes

zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I, S.

2034) ließ sich der früheren Fassung des Art. 84 Abs. 1 GG kein

absolutes Verbot der Aufgabenzuweisung auf die kommunale Ebene

entnehmen.

II. Die Verfassungsbeschwerden sind auch unbegründet, soweit sich die

Beschwerdeführer gegen § 46 Abs. 1, 5 bis 10 SGB II wenden. Die

Vorschrift ordnet eine Geldzahlung des Bundes an die Länder zur

Entlastung der Kommunen an. Die Norm berechtigt und verpflichtet

allein den Bund und die Länder. Ansprüche oder Pflichten der

Kommunen werden hingegen nicht geregelt.

III. Dagegen verstößt die in § 44b SGB II getroffene Regelung, wonach

die kommunalen Träger und die Bundesagentur für Arbeit zur

einheitlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben Arbeitsgemeinschaften

bilden sollen, gegen Art. 28 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 83

GG. Das in dieser Vorschrift geregelte Zusammenwirken von Bundes-

und Landesbehörden überschreitet die Grenzen des

verfassungsrechtlich Zulässigen.

1. Nach der Systematik des Grundgesetzes wird der Vollzug von

Bundesgesetzen entweder von den Ländern oder vom Bund, nicht

hingegen zugleich von Bund und Land oder einer von beiden

geschaffenen dritten Institution wahrgenommen.

Zwar bedarf das Zusammenwirken von Bund und Ländern im Bereich

der Verwaltung nicht in jedem Fall einer besonderen

verfassungsrechtlichen Ermächtigung. Eine Ausnahme bedarf

jedoch eines besonderen sachlichen Grundes und kann nur

hinsichtlich einer eng umgrenzten Verwaltungsmaterie in

Betracht kommen. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

§ 44b SGB II ordnet an, dass die Agenturen für Arbeit und die

kommunalen Träger zur einheitlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben

Arbeitsgemeinschaften bilden. Bei den Arbeitsgemeinschaften

handelt es sich nicht lediglich um eine räumliche

Zusammenfassung verschiedener Behörden. § 44b SGB II sieht

vielmehr eine selbständige, sowohl von der Sozial- als auch von

der Arbeitsverwaltung getrennte Organisationseinheit vor, die

sich nicht auf koordinierende und informierende Tätigkeiten

beschränkt, sondern die gesamten Aufgaben einer hoheitlichen

Leistungsverwaltung im Bereich der Grundsicherung für

Arbeitsuchende umfasst.

Die Arbeitsgemeinschaften sind als Gemeinschaftseinrichtung von

Bundesagentur und kommunalen Trägern nach der Kompetenzordnung

des Grundgesetzes nicht vorgesehen. Besondere Gründe, die

ausnahmsweise die gemeinschaftliche Aufgabenwahrnehmung in den

Arbeitsgemeinschaften rechtfertigen könnten, existieren nicht.

Bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende handelt es sich

sowohl nach der Anzahl der von den Regelungen betroffenen

Personen als auch nach dem Finanzvolumen um einen der größten

Sozialverwaltungsbereiche. Darüber hinaus fehlt es an einem

hinreichenden sachlichen Grund, der eine gemeinschaftliche

Aufgabenwahrnehmung in den Arbeitsgemeinschaften rechtfertigen

könnte. Das Anliegen, die Grundsicherung für Arbeitsuchende

"aus einer Hand" zu gewähren, ist zwar ein sinnvolles

Regelungsziel. Dieses kann aber sowohl dadurch erreicht werden,

dass der Bund für die Ausführung den Weg der bundeseigenen

Verwaltung wählt, als auch dadurch, dass der Gesamtvollzug

insgesamt den Ländern als eigene Angelegenheit überlassen wird.

Die Regelung des § 6 a SGB II, wonach anstelle der

Arbeitsgemeinschaften in beschränkter Anzahl Kreise und

kreisfreie Städte die Leistungen der Grundsicherung für

Arbeitsuchende vollziehen können, zeigt, dass der

Bundesgesetzgeber selbst eine in der Natur der Aufgabe

begründete Notwendigkeit für eine gemeinsame

Aufgabenwahrnehmung durch Bundesagentur und kommunale Träger

nicht gesehen hat.

Als sachlicher Grund für die Arbeitsgemeinschaften kann auch

nicht angeführt werden, dass sich die politisch Handelnden

nicht auf eine alleinige Aufgabenwahrnehmung entweder durch die

Bundesagentur oder durch die kommunale Ebene einigen konnten.

Mangelnde politische Einigungsfähigkeit kann keinen Kompromiss

rechtfertigen, der mit der Verfassung nicht vereinbar ist.

2. Die Einrichtung der Arbeitsgemeinschaft widerspricht darüber

hinaus dem Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung.

Dieser verpflichtet den zuständigen Verwaltungsträger, seine

Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen,

also mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener

Organisation wahrzunehmen.

Eine eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung ist in den

Arbeitsgemeinschaften weder für die Agenturen für Arbeit noch

für die kommunalen Träger gewährleistet. In den

Arbeitsgemeinschaften sind unabhängige und eigenständige

Entscheidungen über die Aufgabenwahrnehmung durch den

jeweiligen Verwaltungsträger in weitem Umfang weder vorgesehen

noch möglich. § 44b Abs. 1 Satz 1 SGB II bestimmt, dass die

Aufgaben in den Arbeitsgemeinschaften einheitlich wahrgenommen

werden. Diese einheitliche Aufgabenwahrnehmung zwingt die

beiden Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende, sich in

wesentlichen Fragen der Organisation und der

Leistungserbringung zu einigen. Innerhalb der

Arbeitsgemeinschaften sind die Aufgaben der Arbeitsagenturen

und der kommunalen Träger untrennbar verbunden und werden

integriert und ganzheitlich wahrgenommen. Dies führt dazu,

dass die Aufgaben nur dann nach den Vorstellungen des

jeweiligen Verwaltungsträgers vollzogen werden können, wenn

diese sich mit denjenigen des anderen Trägers decken.

Zudem widerspricht die Organisationsstruktur der

Arbeitsgemeinschaften der eigenverantwortlichen

Aufgabenwahrnehmung. Eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung

setzt voraus, dass der jeweils zuständige Verwaltungsträger

auf den Aufgabenvollzug hinreichend nach seinen eigenen

Vorstellungen einwirken kann. Daran fehlt es in der Regel,

wenn Entscheidungen über Organisation, Personal und

Aufgabenerfüllung nur in Abstimmung mit einem anderen Träger

getroffen werden können. Besteht, wie bei den

Arbeitsgemeinschaften nach § 44b SGB II, keine

Letztentscheidungsmöglichkeit im Rahmen der

Aufgabenwahrnehmung, kann keiner der beteiligten

Verwaltungsträger seinen eigenen Aufgabenbereich

eigenverantwortlich wahrnehmen.

Die von der Bundesagentur für Arbeit eingegangene

Selbstbeschränkung löst die Probleme nicht; denn die

Selbstbeschränkung eines der Aufgabenträger ist gleichzeitig

mit der Nichtwahrnehmung der eigenen Verantwortung verbunden,

so dass insoweit nicht mehr von einer eigenverantwortlichen

Aufgabenwahrnehmung gesprochen werden kann.

3. § 44b SGB II verstößt zudem gegen den Grundsatz der

Verantwortungsklarheit. Die organisatorische und personelle

Verflechtung bei der Aufgabenwahrnehmung behindert eine klare

Zurechnung staatlichen Handelns zu einem der beiden

Leistungsträger. Ausdruck der mangelhaften Zuordnung von

Verantwortlichkeiten, die mit der unklaren Zuordnung der

Arbeitsgemeinschaften zur Bundes- oder zur kommunalen Ebene

zusammenhängt, sind insbesondere Unsicherheiten hinsichtlich

der Anwendbarkeit von Bundes- und Landesrecht, wie sie etwa im

Vollstreckungsrecht und beim Datenschutz aufgetreten sind. Die

Unklarheiten in Bezug auf Einwirkungsmöglichkeiten und

Verantwortungszurechnung führen zudem zu Freiräumen in den

Arbeitsgemeinschaften, die die Gefahr einer Verselbständigung

ohne hinreichende Kontrolle durch einen verantwortlichen

Träger mit sich bringen.

Dem Sondervotum des Richters Broß, der Richterin Osterloh und des

Richters Gerhardt (zu Ziff. III) liegen im Wesentlichen folgende

Erwägungen zu Grunde:

§ 44b SGB II begegnet im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung

keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Norm ermöglicht eine

Auslegung, nach der die Sachkompetenz bei dem jeweiligen Träger

verbleibt und die Arbeitsgemeinschaft nur mit der Durchführung der

Aufgaben betraut wird. Diese werden von den Arbeitsgemeinschaften

lediglich aus Gründen der Optimierung der Verwaltungsabläufe

wahrgenommen. Die Aufgabe der Arbeitsgemeinschaft besteht allein in der

einheitlichen Durchführung der Aufgaben der Träger der Leistungen. Die

Arbeitsgemeinschaft wird dadurch nicht selbst zum Träger der Aufgaben;

deren Erfüllung obliegt vielmehr weiterhin den Agenturen für Arbeit und

den kommunalen Trägern. Die den Landkreisen garantierte

eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung wird auch durch die Regelungen

über eine einheitliche Entscheidung nicht beeinträchtigt. Die Einigung

über die Anspruchsvoraussetzungen zwischen den Leistungsträgern stellt

sich nicht als Verständigung mit Kompromisscharakter dar, sondern als

Entscheidung zwischen rechtmäßigem und rechtswidrigem

Verwaltungshandeln.

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass § 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II

auch keine Verpflichtung der Kommunen entnommen werden muss, ihre

Aufgaben auf die Arbeitsgemeinschaften zu übertragen. Das Wort "sollen"

ist vom Gesetzgeber bewusst gewählt worden, um eine ansonsten absehbar

verfassungsrechtliche Konfliktlage mit der Selbstverwaltungsgarantie

der Kommunen zu vermeiden. Das Ob, der Zeitpunkt, der Umfang und die

Dauer der Übertragung stehen deshalb im pflichtgemäßen Ermessen der

kommunalen Träger.

Der Gesetzgeber hat - auch, um ein von allen Seiten für notwendig

erachtetes Reformwerk politisch realisieren zu können -

verwaltungsorganisatorisch Neuland beschritten und dafür einen

rechtlichen Rahmen festgelegt, der auf Ausfüllung durch die beteiligten

Körperschaften angelegt ist. Das Gesetzgebungswerk ist darauf

ausgerichtet, Erfahrungen zu sammeln und diese zu gegebener Zeit in der

gebotenen Weise zu berücksichtigen, was die Möglichkeit ergänzender

Gesetzgebung einschließt. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle darf

diesen Aspekt nicht ausklammern. An der grundsätzlichen Zulässigkeit

der Zusammenarbeit von Trägern öffentlicher Gewalt des Bundes mit

solchen der Länder kann nicht gezweifelt werden. Vor diesem Hintergrund

hat das Bundesverfassungsgericht zwar die bundesstaatlichen Grenzen

einer solchen Zusammenarbeit aufzuzeigen. Das Gebot, die

Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers zu respektieren, steht aber der

Verwerfung einer Regelung entgegen, die verfassungskonform auslegbar ist.

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